国建立初期，尚未以“市”作为行政区划，仅将清代原有的“府”改制为县。当时曾有部分地方的县推动市制，但皆被当时握有中央政权的北洋政|府挡下。
民国10年，也就是1921年7月3日，北洋政|府颁布《市自治制》，市制乃正式通用于全国。当时的“市”分为“普通市”与“特别市”两种；普通市隶属于县，特别市则隶属于省、其设置由内务部呈请国务院以命令定之；而作为首都的京都特别市（今北京）较为特别，是直接受中央的内务总长监督。市的最高行政机关称为“市政公所”，功能类似今日的市政|府，但除了京都特别市是完全依照《市自治制》施政之外，其余各市均有各自的组织法规，其市政机关的名称也有所不同，如上海、青岛等商埠区域称为“督办商埠公署”、哈尔滨称为“市政局”等。
直至民国10年（1921年）11月，以广州为基地统辖南方各省的中华民国军政|府研议将广州改设独立的行政区划，并研议制定相关法规。民国10年（1921年）2月，广东省议会通过《广州市暂行条例》，并于同年2月15日公布施行，广州市政厅正式成立，并由孙科任首任广州市市长，广州市乃成为全中国第一个“市”。同年3月，原隶属广东省澄海县的汕头，仿照广州的模式制定《汕头市暂行条例》，以此成立汕头市，至此开启了全国各地实施市制的风潮。
而在北洋政|府解体前，全国共有京都、津沽（今天津）、淞沪（今上海）、青岛、哈尔滨、汉口（今武汉）等6个特别市，无锡、杭州、宁波、安庆、南昌、武昌、广州、梧州等地为普通市。
而甬城过去称为府，后来却改为县，但因为是自治的形势，所以管理上比较混乱，特别是所谓的市政厅，几乎就是一群傅国栋和周围亲信的熟人组成的，实际上没有任何权力，权力全捏在傅国栋一人手中。
所以，当傅国栋易帜之后，市政厅必须要重组。
冷锐又道：“按照上面的意思，
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